改革开放以来，随着城市化进程加快，农村不再是一个封闭的、对内的、长久稳定的共同体，人口流动率较高，村庄异质性与日俱增，建立在传统社会关系上的乡规民约、伦理规范等已无法满足基层自治的秩序构建需求。现实中，村民“信访”不“信法”，遇事通过暴力、闹事等手段来解决的现象屡见不鲜。法治环境的好坏，是关系经济发展、社会稳定和人民安居乐业的重要因素。党的十九大报告提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。加强村民法治观念，成为一项刻不容缓的任务。为进一步创新社会治理工作，强化基层平安法治建设，维护社会安全稳定，不断提升群众安全感满意度，新沂市创造性实施村级“法治书记”制度，从全市政法干警中选派461名优秀干警担任村级“法治书记”，鼓励干警进村入户，发挥干警职业优势，激发干警服务意识，打造了一支善于“解决治安问题、传递法治需求、化解矛盾纠纷、助推社会和谐”的“法治书记”队伍。去年，新沂群众安全感达98%，进京访、赴省访数量同比分别下降69%和60%，社会大局持续和谐稳定。
找准法治进村难的症结
多年来，各地通过“法律下乡”“普法活动”等一系列配套政策推动法治下乡。然而，随着城乡融合发展，农民参与社会发展的机会多了，与各个社会组织打交道也多了，法律调整的社会关系已涵盖了农民的生活、生产等方方面面，仅仅知道法律或者是懂得用法律来维护自己的权益已经不能满足新时代农民对法律的需求。
长期的乡村治理经验表明，要想让农民真正接受法律，前提是信任法律，这种信任感不是天生就形成的，也并不衍生于个人法律知识的储备之中，而是衍生于人们对法律的感知和体验之中，即法律经验。只有司法制度在纠纷解决机制和权益诉求体系中占据重要甚至主导地位，才意味着法律实现了全面渗透。然而，在现实中，司法救助无力或司法效率低下，往往让农民丧失了对法律的信任。究其原因，一是农村执法机构不健全，远远不能满足客观需要;二是执法人员整体素质不高，存在有法不依、执法不严的现象;三是法律监督偏软，受行政干预较多。当农民耗费了很大的成本和代价去打官司，自己的权利仍得不到维护和落实，必然导致其对法治丧失信心，抑制其通过司法程序维护自身利益的需求，这就是法治建设在农村举步维艰的关键症结。因此，要想让农民真正相信法律，关键要健全农村法制建设的长效机制，扩大基层司法供给，坚持规范司法，杜绝司法不公，让法在基层得到彻底、公正地执行，让法律赋予的权利与义务得到真正落实。
找准症结突破口，新沂市探索启动“法治书记+律师参与”的“法律惠民共同体”工程，通过组建驻村法律服务机构，增强基层法律服务力量的权威性、专业性，同时引入律师参与涉法涉诉信访难题，起到居中参与纠纷调解和信访矛盾化解的作用，有效推进农村法治建设常态化和机制化。
“法治书记”让法常驻
2017年，新沂市在全省率先推行“法治书记”做法，在市公检法司等相关职能部门挑选461名骨干，派至全市282个村(社区)里担任村级“法治(副)书记”，进驻各村(社区)法律服务工作站。他们的主要任务是以第三方身份参与村级矛盾纠纷和涉法事务处理，承担村(社区)法治宣传、法律咨询、矛盾协解、法律援助、法律服务等职责任务，每周到村开展法律服务活动，每月列席一次村重要会议，采取定时定点方式开展法律服务，但不参与村级事务管理、不干涉村内日常事务。同时，法治书记定期组织研讨，针对辖区发生的重大疑难、群体性事件，提出法律建议和意见，并以第三方身份参与解决涉及民生的重大、疑难案件的处理等。把司法战线的精兵强将推向基层一线，开展一对一法治服务，能更好地引导广大村民办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，让村民认识到讲法才是“护身符”。
围绕“带好平安志愿者队伍、抓好矛盾调解组织、织好社会治理网格、做好遗留问题攻坚、讲好法治故事、建好安全档案”的“六好”要求，每一位法治书记主动作为，务求实效，切实帮助基层解决平安法治建设中的“疑难杂症”。与以往事后的、被动的纠纷惩戒型管理不同，法治书记采取的是事前掌握辖区群众情况，主动敲门破难题，入户解“疙瘩”，有针对性地进行法治宣传、提供法律咨询、入户排查防控等，是一种超前的、系统的纠纷预防型管理。在窑湾镇庄林村法治书记陆科研的带领下，村里成立“说事讲法评理会”，结合村情民意“说法解疙瘩”，妥善化解潜在的矛盾纠纷;市法院的马广胜法官运用专业知识，收集证据、积极调解，为所驻点双塘镇凉泉村解决了久拖5年的村部建设交付纠纷。
自“法治书记”进村以来，共走访居民6万多户次，收集群众意见建议近2000条，排查化解不稳定因素560起，解决社会治安突出问题610件。仅2018年1—7月就已为3000余名群众提供法律服务。通过“法治书记”的制度设计与工作实践，新沂将法律的成效送进每一位村民的日常生产生活中，以法治服务的方式推动乡村治理，使村民逐渐懂得行为依法、遇事找法。
“律师参与”增信释法
“法治书记”的设立虽有效化解了众多基层矛盾纠纷，但一些涉法涉诉信访案件，由于涉及方为公民与公权力主体，法治书记的公职人员身份使其无法确保天然的中立性，作用发挥受限。于是，新沂尝试引入律师以第三方的身份介入参与纠纷调处和信访案件化解，建立起检察官以案释法、律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度，构建法律职业共同体，让群众更加相信法律依靠法律。
因其中立性，律师参与和化解信访矛盾，让信访群众极大地消除疑虑和抵触情绪，筑牢了矛盾纠纷“防火墙”。段某自辅警岗位退休后，就待遇问题多年上访，法治书记多次上门试图沟通化解，但段某认为法治书记身份就不中立，于是一直避而不谈。2017年7月，两名律师开始介入，通过案情资料收集和举证，建议走劳动仲裁程序，很快就达成调解协议。
因其专业性，律师参与和化解信访矛盾，矛盾焦点找得准，办法措施效果好，极大地提高了信访案件化解质量。一是释法明理。安排律师陪同接访重点信访案件，通过提供专业的法律咨询，厘清权责归属，成功劝导50余例息诉罢访。二是引导分流。对部分非涉法涉诉信访案件，通过律师早介入、早干预，在拒绝受理前就做好了政策解释及安抚工作。三是提供专业意见。根据案件性质和适用法律，律师可引导信访人将案件申诉至不同的法律渠道，实现在法律框架下解决问题。四是司法救助。律师以第三方身份参与调解，对调解不成且接受法律援助的，提出救助建议，直接代为诉讼。五是瑕疵纠正。律师有权对案件提出复查要求，保证司法的公平正义。在墨河街道琅墩社区一间不大的调解办公室里，律师马洛阳以特邀调解员的身份为村民提供法律咨询服务，成功参与化解一起因征地引发的村民聚众阻工信访案件。他不仅在现场冷静地从法律角度劝说村民理性维权，并持续跟进谈判等后续动态，最终案件满意终访。“看到信访群众最终息诉罢访，从偏执的情绪中走出来，信法懂法用法维护自身合法权利，这正是法律从业工作者的职业理想。”
法律为准绳，公正赢信任。律师介入信访为群众释法析理，为信访部门减压，为政法机关建言，不仅有助于维护公众权益，降低信访社会成本，更提升群众、信访单位以及相关涉事部门和机构对法律、司法手段的信心，有力地推动了信访法治化。近年来，全市律师共接待信访1209人次，参与化解初访案件260余起，代理申诉案件48起，代为申请司法救助80余件，其实践经验受到中央政法委调研组的充分肯定。
全面推进依法治国，基础在基层，重点也在基层。新沂打造的“法律惠民共同体”工程，旨在搭建一个常态化、机制化的基层法治平台，让群众在家门口就享受到高质量的法律服务，让遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法成为基层常态，为构建自治法治德治的基层社会治理模式打下法治基础。
